四中全會《決定》顯示央地財稅體制改革是下一階段改革的重點工作之一。本文詳細梳理了中國財政收支體系及央地財事關(guān)系，希望能從方法論角度厘清關(guān)于這一問題的部分線索。11 月5 日，十九屆中央委員會第四次全體會議研究通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《決定》提到“理順中央和地方權(quán)責關(guān)系……優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責任和財力相適應的制度”。

    財政收支觀察的關(guān)鍵可以概括為“預算四本賬、三套資金騰轉(zhuǎn)機制、五條收支記賬規(guī)律”。

    觀察真實的央地財事關(guān)系之前，我們先來梳理預算四本賬及資金騰轉(zhuǎn)機制，并將目前已知的細碎騰轉(zhuǎn)細節(jié)進行總結(jié)，歸納得到三套資金騰轉(zhuǎn)機制和五條收支記錄規(guī)律。這是理解央地財事關(guān)系的基礎(chǔ)。

    我國現(xiàn)行預算體系包含四條預算線索。一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算，即通常所說的預算四本賬。四本賬各司其職，規(guī)模存異。

    既有的資金騰轉(zhuǎn)細節(jié)可歸納為三條機制。資金騰轉(zhuǎn)看似繁瑣，略去細節(jié)而探其本質(zhì)，可總結(jié)為跨賬、跨期和跨級三套機制，分別描述預算四本賬之間、會計年度之間、央地層級之間的資金騰轉(zhuǎn)邏輯。

    預算四本賬的記賬規(guī)則可總結(jié)為五條規(guī)律。一）預算賬本收支科目可分為“常規(guī)收支”和“調(diào)節(jié)項”兩類；二）賬本一和賬本三對賬本四的跨賬資金騰轉(zhuǎn)記錄在各自賬本的常規(guī)收支項中；三）央地之間的跨級資金騰轉(zhuǎn)一般記錄在常規(guī)收支中。跨期和部分跨賬調(diào)整主要記錄在收支調(diào)節(jié)項中；四）收入端調(diào)節(jié)項主要記錄上年結(jié)轉(zhuǎn)資金和其他資金調(diào)入；五）支出調(diào)節(jié)項主要記錄結(jié)轉(zhuǎn)下年使用資金項、補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金項和直接調(diào)入第一本賬資金項。

    央地收支口徑修復：準確還原央地真實財事關(guān)系。

    我們以資金騰轉(zhuǎn)機制和收支記賬規(guī)律為邏輯線索，推導央地預算收支口徑修復方法，還原央地真實收支情況。

    央地收支口徑修復的三個步驟。步驟一，基于跨期和跨賬資金騰轉(zhuǎn)機制修復得到當期實際央地收支。步驟二，基于跨級資金騰轉(zhuǎn)機制進一步修復得到央地實際的本級收支。步驟三，考慮舉債收入補充，最終修復得到央地當期真實花在本級的支出和對應收入。

    口徑修復前后央地賬面和真實收支存異。收支口徑的三重修復對央地四本賬收支影響程度不同，經(jīng)過三重修復之后，收支與原始賬面收支存在一定數(shù)據(jù)差異。也就是說單純的原始賬面數(shù)據(jù)掩蓋了央地本級政府的真實收支信息。準確觀察央地收支情況，口徑修復有其必要性。

    央地財事關(guān)系再評估：當前關(guān)于央地財事關(guān)系失衡判斷的一些認知局限。

    當前關(guān)于央地財事失衡的判斷存在一定認知局限，原因有三：一則將分析局限于財政“賬本一”，即習慣以一般公共收支這本賬為默認前提；二則忽略復雜的資金騰轉(zhuǎn)和會計記賬方法；三則采用“以支定收”的央地財事判斷標準。事實上修復口徑之后我們發(fā)現(xiàn)央地財事關(guān)系并非直觀所示那樣存在明顯“失衡”。

    原始賬面數(shù)據(jù)顯示央地財事關(guān)系失衡主要體現(xiàn)在賬本一。原始賬面收支數(shù)據(jù)展露的信息為：賬本三和賬本四中的央地收支比重較為統(tǒng)一，即中央政府占央地總收入的比重與支出比重相契合；賬本一和賬本二的央地收支占比存在分歧，均表現(xiàn)為中央收入占比高于地方，即通常認知下的中央“超收”、地方“超支”，或者說央地財（財稅收入）事（支出責任）不匹配現(xiàn)象，賬本一這種失衡表現(xiàn)的尤為明顯。

    所謂央地財事關(guān)系失衡指的是地方常規(guī)收支占比分歧�？趶叫迯椭�后賬本一和賬本二的央地財事關(guān)系基本匹配，即地方占總支出的比重和收入占比基本一致。其他賬本口徑修復之后，央地收入分配比例和支出分配比例的擬合度提高，即央地財事關(guān)系的均衡程度進一步提高�？梢娂扔袑ρ氲刎斒玛P(guān)系失衡的判斷，針對的是修復前的賬面收支，亦為央地常規(guī)收支分配比例失衡，而修復后口徑并不支持該判斷。

    從修復后收支口徑來看央地財事關(guān)系并未失衡。既有央地財事關(guān)系失衡判斷，一則僅針對賬本一中的央地關(guān)系展開探討；二則忽略了預算賬本的收支口徑調(diào)整，故而所得結(jié)論存在一定局限。修復央地真實本級收支情況，可以還原得到更為全面的央地財事關(guān)系，事實上央地財事支出占比較為均衡。

    未來財稅改革進一步捋順央地財稅關(guān)系的大方向會是什么？

    真實的央地收支較為均衡意味著，捋順央地財稅關(guān)系并非簡單地根據(jù)既有央地支出占比，機械調(diào)整常規(guī)收入以謀求收支兩端匹配。下沉地方財權(quán)（即提高地方政府在稅收收入中的分享比例）本身并不會擴大地方政府的總量收入，只不過將原來由中央政府“超收”轉(zhuǎn)化而來的轉(zhuǎn)移支付及稅收返還，替換成了地方本級稅收收入，央地以及地方總收入蛋糕實際上沒有變化。更為重要的是，中央對地方實施轉(zhuǎn)移支付時綜合考慮不同地區(qū)經(jīng)濟狀況及地方財稅壓力，故而轉(zhuǎn)移支付內(nèi)含一定的平抑地區(qū)差異的考量。與之相反，普遍下沉財權(quán)將帶來地區(qū)間的收支進一步分化。

    我們認為未來財稅改革捋順央地財事關(guān)系重點考慮的將是稅制設(shè)計的科學性以及央地職能劃分，最終目的是在穩(wěn)定的宏觀運行環(huán)境中建立兼顧公平和效率的財政體制。我們將在本系列下一篇中對此做出進一步探討。

    核心假設(shè)風險：財稅改革進程超預期；房地產(chǎn)調(diào)控政策超預期。